广州开发区管委会办公室关于广州开发区推广政府和社会资本合作（PPP）模式的实施意见

广州开发区管委会办公室关于广州开发区推广政府和社会资本合作（PPP）模式的实施意见穗开管办〔2016〕54号广州开发区管委会办公室关于广州开发区推广政府和社会资本合作（PPP）模式的实施意见区直属各单位，各直属国有企业，各群众团体，各事业单位：为实现广州开发区未来发展战略目标，加快投融资体制机制改革，促进投资主体多元化，调动、鼓励和引导社会资本参与重点领域项目投资建设，转变政府职能，拓宽融资渠道，提升公共产品服务供给的质量和效率，根据《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）通知》（财金〔2014〕113号）、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）、《广东省人民政府办公厅转发省财政厅省发展改革委人民银行广州分行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式实施意见的通知》（粤府办〔2015〕44号）等文件精神，结合我区实际情况，并经管委会同意，现就政府和社会资本合作模式提出以下实施意见：一、实施政府和社会资本合作（PPP）模式的重大意义政府和社会资本合作（Public－PrivatePartnership，以下简称PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。（一）促进重大项目投资主体多元化，提速城市发展建设速度。为实现建设“国际化生态型创新城区”的总目标，构建“三片两带多组团”的城市发展格局，我区将加大基础设施和公共设施投资规模，并加快项目建设进度。通过PPP模式激发市场主体活力，鼓励并调动各类型企业（国有控股企业、民营企业、混合所有制企业及中小型企业）参与到开发区建设的积极性，为企业提供可持续发展空间的同时，拓展重大项目建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，协助我区经济结构调整和转型升级，并打造新的经济增长极。（二）促进政府职能转变，稳步提升区内公共服务效率和服务质量。通过PPP模式的应用，社会资本方合理进入基础设施和公共设施建设运营领域，充分依托其在投资建设和运营方面的管理经验，提高基础设施和公共设施建设的效率与运营质量，减少政府部门直接参与项目微观事务管理。同时保留和完善政府在监管方面的核心职能，通过加强发展战略制定、社会管理、市场监管、绩效考核等职责，解决当前普遍存在的政府职能错位、越位和缺位的问题。（三）提高财政资金使用效益，降低公共项目建设和服务成本。在PPP模式下，借助社会资本方的参与，减轻当期我区财政支出压力，平滑年度间财政支出波动。同时，将对社会资本方绩效表现的评估结果，作为向社会资本方提供公共服务的对价基础，并纳入我区预算管理、财政中期规划和财务报告范围，从而提高财政资金使用效益，防范和化解政府性债务风险。通过社会资本方的参与，在透明、合理的成本核算机制、定价机制和价格调整机制下，改进项目建设和运营管理、创新建设和运营维护成本控制机制，既提高社会资本方自身收益水平，又降低项目建设和运营成本，从而降低政府和公众对公共服务使用支付成本，实现“一加一大于二”的机制效果。二、推广PPP的指导思想和基本原则（一）指导思想。以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面贯彻党的十八大和习近平总书记系列重要讲话精神，以及国家、省、市决策部署，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，加快政府职能转变，引导和鼓励社会资本积极参与公共服务供给，改革创新公共服务供给机制和投入方式，为我区在新常态下稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险注入新动力，为区内人民群众提供优质高效的公共服务。（二）基本原则。一是依法推进、按规实施。将政府和社会资本合作纳入法制化轨道，保护参与各方的合法权益。建立可预期的PPP模式实施指导政策，明确PPP项目全生命周期管理要求并编制相应的操作指南，确保项目规范实施。相关职能部门应进一步细化各领域支持标准和配套政策，推动PPP项目优先配置资源和办理相关审批手续。二是政府引导、市场先行。在推广PPP模式的过程中，政府应充分发挥引导作用，在尊重市场规律的前提下，坚持使市场在资源配置中起决定性作用，正确处理好政府和市场的关系，并在PPP项目操作过程中更加关注公共服务的产出绩效。三是利益共享、风险共担。通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使社会资本方有长期稳定的合理收益，共享PPP的社会成果。在合作关系存续期内，双方应就PPP项目的各种风险分担达成一致认识，根据各自的比较优势承担相应的伴生风险，使PPP项目整体风险最小化。四是积极稳妥、量力推行。结合自身发展的实际需要和区内待建及存量项目的具体情况，在推广PPP模式的过程中应注意本级政府财力和政府管理能力进行匹配，制定可行的措施，选择合适的路径，确保PPP项目科学有序推进，防止政府支付责任过重加剧财政收支矛盾，带来支出压力。五是诚信履约、公开透明。政府和社会资本法律地位平等、权利义务对等，合同双方必须牢固树立法律意识、契约理念，坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。借助PPP综合信息平台系统，定时更新、公示披露PPP项目的信息，保障公众知情权，对参与各方形成有效监督和约束。三、PPP项目的适用范围及其合作模式（一）PPP项目适用范围。PPP模式主要适用于广州开发区管辖范围内政府负有提供责任的公益性事业领域。交通、能源、市政、水利、环保、保障性安居工程和文化体育、医疗和养老服务等公共服务设施及资源环境、生态建设、新型城镇化开发等项目，在对PPP运营合理性进行评估论证的前提下，可优先选择PPP模式进行运作。在初期试点阶段，优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定的项目，引入社会资本参与建设运营。（二）PPP项目合作模式。PPP项目分为经营性项目，准经营性项目和非经营性项目，根据项目的特性制定具体的合作模式，包括特许经营、设立合资企业、服务外包、运营维护外包、对社会资本开发的项目提供政府补贴等。对于在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按照国家关于特许经营的有关规定执行。经营性项目为具有明确收费基础，且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目。此类项目可通过授予社会资本方特许经营权，采用建设－运营－移交（BOT）、建设－拥有－运营－移交（BOOT）等方式推进。准经营性项目的经营收费不足以覆盖全部投资成本、需政府补贴部分资金或资源。此类项目可通过授予社会资本方特许经营权附加部分政府补贴或政府方直接投资参股等措施，采用建设－运营－移交（BOT）、建设－拥有－运营（BOO）等方式推进。非经营性项目一般缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本。此类项目可通过政府购买服务，采用建设－拥有－运营（BOO）、委托运营（O＆M）等市场化方式推进。对于拟将存量项目转化成PPP项目，引入社会资本参与改造和运营的，可通过转让－运营－移交（TOT）、改建－运营－移交（ROT）等方式推进。PPP项目具体方式不包括建设－移交（BT）类型。（三）社会资本合作方的选择。本实施意见中的社会资本是指已经建立现代企业制度的境内外企业法人，原则上不包括区所属融资平台公司及其他控股国有企业（上市公司除外）。对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的区所属融资平台公司，在其承担的地方政府债务已纳入本级政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担我区政府举债融资职能的前提下，可作为社会资本参与我区PPP项目，通过与政府签订合同方式，明确责权利关系。社会资本方的选择应遵循公开透明原则，综合评估项目合作伙伴的专业资质、技术能力、管理经验、财务实力和信用状况等因素，依法择优选择诚实守信的合作伙伴。四、PPP项目的实施过程（一）项目识别。PPP项目的发起方可以是开发区的政府部门，也可以是拟在区内进行投资建设的社会资本方。根据区内经济社会发展的需要，区发展改革部门（PPP项目领导小组办公室）向各行业主管部门和园区管委会等单位征集遴选潜在的PPP项目，包括从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目；若PPP项目由社会资本发起，则社会资本应以项目策划书（参照项目建议书深度要求）的方式向区发展改革部门（PPP项目领导小组办公室）推荐PPP项目。区发展改革部门（PPP项目领导小组办公室）牵头对征集到的潜在PPP项目进行必要性、合规性、可行性审核，审核结果报区PPP项目领导小组研究，经同意纳入区PPP项目储备库，并确定PPP项目实施机构。项目实施机构可以是区内有关行业主管部门或管委会指定的相关机构。PPP项目实施机构开展PPP项目项目建议书和可行性研究报告编制等前期工作，待条件成熟后向区发展改革部门（PPP项目领导小组办公室）申报，申报材料中还应包含PPP项目的实施机构、合作模式设计、回报方案设计与合作周期设计等内容。区发展改革部门（PPP项目领导小组办公室）按照区财政投资基本建设管理的相关规定开展项目建议书和可行性研究报告的评审工作，并组织财政、相关行业主管部门开展项目物有所值评价和财政承受能力论证（每年政府付费或政府补贴等财政支出规模应符合相关规定）。（二）项目准备。原则上对通过物有所值评价和财政承受能力论证的PPP项目，由项目实施机构负责编制PPP项目实施方案，包括以下主要构成要件：项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择以及应当明确的其他事项。区发展改革部门（PPP项目领导小组办公室）会同财政、相关行业主管部门建立PPP项目联评联审机制，对项目实施方案进行联合评审，通过评审的项目，报区PPP项目领导小组研究并经管委会同意后实施。对于准备充分，条件良好的PPP项目，区发展改革部门（PPP项目领导小组办公室）应组织上报作为国家级或省级PPP示范项目。（三）项目采购。在PPP项目实施方案批准后，项目实施机构应按照《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国政府采购法》及财政部《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）等有关规定，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判或竞争性磋商等方式，择优选取项目合作伙伴。在采购文件的编制中，应充分考虑评估社会资本方的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素。PPP合同应参照《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）的规定，明确项目实施范围及期限、责任风险分担、项目的功能和绩效要求、产品和服务标准、价格和收费标准（属于政府定价、政府指导价管理范围的应当执行依法制定的政府指导价、政府定价）、补贴及调整机制、接管预案（对公共安全或国防安全等形成威胁时，政府应强制接管）、到期处置、违约责任和争议解决程序等核心内容。采购结果以及经谈判所达成的谈判备忘录和拟定的合同文本需报区发展改革部门（PPP项目领导小组办公室）备案，并应及时在政府采购信息平台予以公示（涉及国家秘密、商业秘密的内容除外）。公示期满无异议的项目合同，应由区发展改革部门（PPP项目领导小组办公室）组织报区PPP项目领导小组研究并经管委会同意后由项目实施机构与中选社会资本方签署。针对PPP项目签订的项目合同和股东合同应报区发展改革部门（PPP项目领导小组办公室）及财政部门备案。（四）项目执行。社会资本方应依法在开发区辖区内设立项目公司。管委会根据需要指定相关机构依法参股项目公司的，应与社会资本投资人签订股东合同，明确出资比例和方式、收益分配办法、风险责任分担、退出安排以及公司章程重要条款等事项。项目公司负责项目融资，并保证按时履行建造、运营、维护和移交等合同义务，确保工程质量。区发展改革部门（PPP项目领导小组办公室）和项目实施机构负责对项目的监督管理工作，防止企业债务向政府转移。项目运行期间，项目公司依约提供安全、优质、高效、便利的公共服务，并定期对项目设施进行检修和保养，保证设施正常运行；政府按照合同约定向项目公司支付服务费用，并执行约定的奖励条款或惩处措施。有关合同修订、违约和争议解决等应遵循PPP合同中的相关约定进行合同调整、赔偿追索及争议解决。合同签订后凡涉及政府出资或补贴、收费标准等政府方权利义务的实质性变更，须由区发展改革部门（PPP项目领导小组办公室）会同财政、相关行业主管部门审核后，报区PPP项目领导小组研究并经管委会同意。区财政部门应结合中长期财政规划统筹考虑，将PPP项目支付费用纳入本级政府财政预算，按照预算管理相关规定执行。（五）项目移交。PPP项目经营期满或发生合同提前终止情况时，区发展改革部门（PPP项目领导小组办公室）应协助项目实施机构按照合同约定的移交形式（期满移交、提前终止移交）、补偿方式（无偿移交、有偿移交）、移交内容和移交标准，及时组织开展项目性能测试、验收及资产交割等工作，妥善做好项目移交。在发生PPP合作项目退出情况时，项目实施机构应会同区发展改革部门（PPP项目领导小组办公室）和相关行业主管部门制定退出方案，报区PPP项目领导小组研究，并做好临时接管工作，保证项目设施持续运行和公众利益不受侵害。项目违约方应承担合同规定的责任。同时，应研究依托各类产权和股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化和市场化的退出渠道。项目移交完成后，区发展改革部门（PPP项目领导小组办公室）应会同区财政部门和相关行业主管部门组织对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、PPP模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为开发区开展未来PPP项目管理工作的决策参考依据。区发展改革部门（PPP项目领导小组办公室）组织PPP项目经验总结，针对具有特殊研究价值的经验，编写研究案例。五、PPP项目的回报机制通过对PPP项目的社会资本方授予特许经营权、核定价费标准、给予财政补贴、明确排他性约定等方式，稳定社会资本收益预期。在加强项目成本监测同时，PPP项目回报机制的设计既要充分调动社会资本的积极性，又要防止不合理让利或利益输送。PPP项目回报机制在设计上应综合考虑建设运营成本、项目风险、财政支出等因素，通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，参照社会资本的合理净收益率，原则上以银行贷款基准利率作为基数并参考项目建设运营周期的长短适当上浮，项目合作周期原则上为10年至30年。管委会可考虑设立PPP项目专项资金，用于PPP项目前期开发费用补助、PPP项目补贴、融资担保补助、融资贷款贴息、项目注资参股等。（一）建立定价调价机制。管委会应健全公共服务价格调整机制，完善政府价格决策听证制度，广泛听取社会资本、公众和有关部门意见，确保定价调价的科学性。（二）实行损益分担机制。对通过价格调整收入能覆盖成本和合理收益，超出社会资本合理收益的部分，政府与社会资本应合理分享。对于亏损部分，政府和社会资本应按照事先的协议合理分摊。（三）完善政府补贴制度。对于社会效益较好，但无收入或通过价格政策合理调整收入仍无法达到成本和合理收益的PPP项目，管委会可以给予财政补贴。政府财政补贴应纳入PPP项目回报方案，经批准后纳入本级政府财政预算，并在中长期财政规划中统筹考虑。项目实施过程中需调整政府财政补贴的由行业主管部门提出调整方案报区发展改革部门（PPP项目领导小组办公室），区发展改革部门（PPP项目领导小组办公室）会同区财政部门以项目运营绩效评价结果为依据，综合考虑产品或服务价格、建造成本、运营费用、融资成本、社会资本合理收益等因素提出调整补贴的意见，报区PPP项目领导小组研究。六、PPP项目的风险分担机制按照风险收益对等原则，在政府和社会资本间合理分配项目风险，实现整体风险最小化。原则上，项目设计、建设、运营等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。七、推广PPP模式的保障机制（一）管理体制保障。为加强区PPP项目全生命周期管理，成立以管委会常务副主任为组长，分管发改、财政、国土规划、建设的管委会领导为副组长，区法制办公室、发展改革和金融工作局、财政局、国土资源和规划局、建设和环境保护局、中新广州知识城开发建设办公室等为成员单位的广州开发区PPP项目领导小组，对区PPP工作和PPP项目实施中的重大问题进行研究决策。领导小组下设办公室，设在区发展改革和金融工作局，组织开展PPP相关工作，包括PPP政策文件的制定、PPP项目的储备和年度计划安排、PPP项目实施方案的审查和推动PPP项目实施、宣传培训等。区PPP项目领导小组办公室建立协调机制和信息通报制度，各PPP项目实施机构应于每月30日前将当月项目进展情况报区PPP项目领导小组办公室。区有关职能部门按照职责分工履行PPP项目的管理和监督职责，共同推进区PPP项目建设。（二）政策制度保障。简化PPP项目审核流程。建立项目实施方案联评联审机制，提高审查工作效率。在PPP项目合同签署后，可并行办理必要的前期手续，简化审批流程，对PPP项目实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。多种方式保障项目用地。实行多样化土地供应，保障项目建设用地。对符合划拨用地目录的项目，可按划拨方式供地，划拨土地不得改变土地用途。建成的项目经依法批准可以抵押，土地使用权性质不变，待合同经营期满后，连同公共设施一并移交政府；实现抵押权后改变项目性质应该以有偿方式取得土地使用权的，应依法办理土地有偿使用手续。不符合划拨用地目录的项目，以租赁方式取得土地使用权的，租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的，应当以管委会作为出资人，制定作价出资或者入股方案，经管委会同意后实施。完善财税支持政策。积极探索财政出资引导设立PPP合作融资支持基金，作为社会资本方参与项目，提高项目融资的可获得性。探索通过以奖代补等措施，引导和鼓励开发区融资平台存量项目转型为PPP项目。完善落实国家支持公共服务事业的税收优惠政策。探讨与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立基金，并通过引入结构化设计，吸引更多社会资本参与的可行性。提供融资支持。鼓励引导金融机构参与新建或改造的PPP项目，拓宽项目融资渠道。鼓励符合条件的项目运营主体在资本市场通过发行公司债券、企业债券、中期票据、项目收益债券、项目收益票据、资产支持票据等市场化方式进行融资。（三）人员能力建设保障。在开发区内对PPP模式的重大意义进行宣传推广，做好相关政策解读，回应社会关切，通过舆论引导各部门切实转变观念，培育积极的合作理念，建立规范的合作机制，营造良好的合作氛围，充分发挥政府、市场和社会资本的合力作用。通过PPP模式培训工作，使PPP项目涉及的相关单位和人员熟悉PPP的运作模式与管理要点，在实践中运用PPP模式。同时，积极发挥各类专业中介机构在PPP项目中资产评估、成本核算、经济补偿、决策论证、合同管理、项目融资等方面的积极作用，提高项目决策的科学性、项目管理的专业性以及项目实施的效率和成功率。（四）项目信息化建设保障。在PPP模式的推广和PPP项目的管理过程中，应遵循项目信息公开透明，项目实施有序守约的基本原则。通过对区内PPP项目管理信息化的建设工作，借助PPP综合信息平台，定期及时向社会公开项目实施情况等相关信息，积极实现合作各方主体信用的记录、整合和应用，推进守信激励、失信惩戒机制有效运转。同时，应建立并维护区PPP项目库，确保PPP项目的可持续发展，并为向上级部门推送PPP示范项目做好相关积累工作。（五）项目前期费用保障。区内有关行业主管部门或管委会指定的相关机构作为PPP项目发起方或项目实施机构的，由其开展的PPP项目建议书和可行性研究报告编制等相关前期工作所发生的项目前期费用，视项目具体情况并按有关规定通过相应渠道解决。八、附则　　本实施意见自发布之日起实施，有效期5年。有效期届满或相关法律法规依据变化，将根据实施情况评估修订。广州开发区管委会办公室2016年5月18日　　公开方式：主动公开